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基于“供给侧改革”的国有资产流动规范化研究
添加时间: 2019-8-1 22:53:13 文章来源: 文章作者: 点击数:232

朱泓   朱忠贵1

(湖北广播电视大学  湖北武汉  430074;长江大学  湖北荆州  430023)

摘要2015年11月10日,习总书记首次提出“供给侧改革”后,“供给侧改革”被认为是我国新一轮改革的一个重要转折点,利用这一契机,解放生产力,加速推动国有资产结构不断优化升级迫在眉睫。没有规范化的创新制度设计,经营性国有资产的流动成本将是巨大的,国有资产的流动管理将很难适应经济发展。本文借助“供给侧改革”中生产关系维度,根据国有资产的应有属性,研究与国有资产流动相适应的法律体系、管理体制和运行机制,促进国有资产更加规范流转,激活国有资产在“供给侧改革”下的活力。

关键词 供给侧改革   国有资产   流动    规范化   

引言

国有资产流动之所以越来越艰难,很重要的原因就是国有资产的供给侧已经越来越不适应市场需求的变化。广义“供给侧”,即是对应于“需求侧”的广域供应领域。“供给侧改革”,就是要对供给领域生产要素,以及规范这些要素的上层建筑进行整体革新。就国有资产流动而言,就是通过改革影响国有资产流动的体制机制,发展生产关系,解放生产力,提升国有资产竞争力,促进经济发展。具体来说,就是要求加强国有资产流动的立法,改善国有资产流动的管理体制,完善国有资产流动监控机制。

据中国社科院统计,我国的经营性国有资产总金额超过100万亿元人民币,在社会主义市场经济格局中,国有企业占有重要的地位。根据“供给侧改革”的要求,国有资产流动的活力之源,主要应依据生产关系的创新驱动。根据市场需要,经济发展需要,人民生活需要,国际竞争需要,着力进行国有资产生产能力的改革,加强国有资产流动的规范化、科学化、正常化制度化的研究

现行国有资产流动体制存在的主要问题

1.国有资产物权法上是全民所有但在操作中却存在区分所有

国有资产是重要的生产资料,从法理上讲属于全民所有,即属于全民共同共有财产,同时我们也意识到,在经济活动中,经营性国有资产存在着区域、地方所有的特征。主要表现为:经营性国有资产由各级地方政府出资、管理,资本的收益除上缴税赋之外,属于地方所有;地方之间、企业之间的经营性国有资产不存在无偿转让;各级政府把国有企业和其他性质企业的经营数据放在一起,作为地方经济实力的一部分进行统计等等。所以,基于国有资产所形成的地区利益、部门利益、行业利益、企业利益,均表明经营性国有资产具有区分共有物权的属性。但我国的相关法律、法规只认可国有资产的全民所有,没有认可国有资产的区分所有。既然没有区分所有,则在转让时的主体身份就会有缺失。

2.国有资产的股东种类很多,彼此之间的关系没有理顺

对于国有资产,它的实际股东是全民,它的法定股东是国务院、地方政府,它的法人股东是各类国有企业,同时,还有派驻到其他类型企业的股东,称为名义股东。由于股东种类众多,彼此之间的法律关系有许多模糊空间,比如针对国务院、地方政府的规定是“履行出资人的职责”,而针对国有企业的规定是“国家出资企业对其动产、不动产和其他财产依照法律、行政法规以及企业章程享有占有、使用、收益和处分的权利”。很显然,对同一笔国有资产,法定股东和法人股东都是有处置权的,但实际操作中,两者的权利是不同的。类似相冲突的规范还有很多。

3.国有资产流动管理体制存在的问题

目前的国有资产流动管理体制,国务院有国有资产管理委员会,地方有各级国有资产管理部门,经营一线有各类国有企业,在国有企业与各级国有资产管理部门之间,还组建了大量的国有资产管理公司,同时还成立了大批的国有资产交易机构。

不断加强的管理体制却并没有带来流畅的国有资产运行机制,国有资产管理部门、国有资产管理公司以及国有企业三者之间权、责、利关系并不明确,国有资产运行效率低下,国有资产流失严重等相关的报道,经常见诸报端,清理僵尸企业的呼声越来越高。

4.国有资产流动的运行机制有待改进

目前的主要情况是:国有资产的流动还远远没有正常化,更谈不上市场化。作为生产资料,国有资产的交易、流转中,大多是因企业破产、兼并、抵押、质押等法定原因而引起的,还有一部分是因为企业转产、资产残值、技术进步导致资产价值大幅下降等市场竞争的被动原因而产生的资产流动。在资产流动上不敢迈开步子,宁可国有资产困死,也不愿承担因搞活国有资产的流动而带来各种风险。至于上市公司中的国有资产流转问题,已讨论了近20年了,但还是没有找到流转的好方法。国有资产的进退机制、转换机制、市场化机制,都还不健全。

5.国有资产流动风险测评体系不全面

任何资产的流动,都存在一定的风险,国有资产流动也不例外,但国有资产流动的风险测评应有别于非国有资产。目前的测评体系注重经济效益,忽视社会效益;注重短期利益,忽视长远利益;注重微观的测评,忽视宏观的测评;注重对对象本身的测评,忽视对对象带来的全局变化的测评。现有的这种测评体系有一定的局限性,阻碍了国有资产的健康流动。

二、现行国有资产流动问题存在的主要原因

1.共有物权与区分物权的问题没有很好地解决

在我国的立法体系中,除了1988年出台过《全民所有制工业企业法》之外,直到现在,就没有专门为国有企业进行过立法了。这部法律现在几乎被大部分人遗忘了,2009年出台的《国有资产管理法》,至今还未出台实施细则,使得国有资产管理,尤其是国有资产流动难以落实。在《国有资产管理法》中,已经确立了国务院、地方政府两个出资人,当然也应该确立他们是两个不同的出资主体,国务院的出资,具有全民性,应确立为全民共有物权,地方政府的出资,具有区域性,应具有区分物权的性质,这并不是为了分庭抗争,而是为了确立身份,加强国有资产投资的活力。明确投资主体,区分物权,是国有资产流动性管理的重中之重。这项工作,涉及到“供给侧”领域的法律创新。

国有资产是共同共有所有权,同时又兼具区分所有权的属性,因此国有资产流动的管理体制应坚持中央统一领导,地方分级管理相结合的原则。基于共同共有所有权的中央统一领导应以原则和制度管控为主,基于区分所有权属性的地方分级管理应以灵活性和程序性管理为主,国有资产股权投资公司承上启下,上对政府国有资产管理部门负责,下对各类国有企业的资产运行质量负责,而拥有国有资产经营权的各类企业经营者则是流动性国有资产的直接操作者和第一责任人,将和政府国有资产管理部门负责人、国有股权投资负责人共同承担国有资产流动的各种责任。

2.国有资产中的各类股东属性不明确,导致国有资产流动困难

我国的《物权法》第四十五条规定:法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的,依照其规定。第五十五条规定:国家出资的企业,由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责,享有出资人权益。

在私营领域,出资人可以落实到具体的自然人,其股东就是某个自然人了,而在国有资产中,出资人是国务院、各级地方政府,从主体身份来看,国务院、各级地方政府是机关法人,是属于公法人,但从资产的来源来看,出资人的出资,是以全民共同的财产或者某一局部全民共有的财产来进行的,具有信托的属性。公民将财产委托给政府专设的国有资产管理委员会,该委员会遵照政府(全民)的意旨来管理国有资产,该机构应该具有财团法人的属性。

财团法人机构中本身是没有股东的,只有服务者。为了便于国有资产的经营管理,立法部门以法律的形式赋予国务院、地方政府享有出资人的地位,实际上是授予了国务院、地方政府法定股东的身份,这个法定股东身份是授予公法人的,而不是授予自然人的。

国有企业是法人股东,但根据现有法律的规定,国有企业的国有资产处分权由于与其他法律相互冲突,使得国有法人股东的地位难以确定。

实际股东、法定股东、法人股东以及名义股东四者的关系如何确立,在管理国有资产上各自的权责利如何分配,制度设计并不严谨,导致国有资产流动困难,这也表明,在国有资产领域,现有生产关系已经在阻碍生产力的发展,“供给侧改革”势在必行。

3.国有资产流动的运行制度没有细化,导致运行不畅

国有资产运行中的岗位、职责、权限应明确具体,鉴于国有资产的特殊性,有必要对国有资产的流动进行细化,涉及到国有资产主体的细化、国有资产特性的细化、国有资产编制的细化、国有资产评估程序的细化、国有资产流转审批程序的细化、国有资产交易与置换的程序化等一系列的工作

只有将国有资产流动规范化工作细化,才能将国有资产管理推向一个新的高度。国有资产的流动不同于非国有资产的流动,非国有资产的流动借助于通行的私法原则以及实际股东的直接操作就可以进行,而国有资产流动中的法定股东、法人股东以及名义股东均不是资产的直接当事人,如果单凭现行的私法规范和个人的判断做出国有资产流动的决定,在资产运行没有出现风险的情况下,不会受到指责,一旦出现国有资产的损失,这些法定股东、法人股东和名义股东是难以承担责任的,所以有必要建立程式化的各种操作规范,并严格实施,才有可能规范行为,分清责任,降低风险。

4.国有资产流动的风险体系缺乏战略性

国有资产流动风险测评体系建设目的是为了规范国有资产管理者的经营行为,提高国有资产资源的使用效率,保障国有资产的健康有序的运转。目前的国有资产测评体系不能正确反映国有资产流动的真实情况,其主要原因就是风险测评体系缺少规范化、科学化,并缺乏战略性。

建设国有资产运营的风险指标测评体系,首先应对国有资产进行分类,如经营性国有资产、民生服务类国有资产、战略投资类国有资产、基础投资国有资产等。对不同的国有资产,分别设计不同的风险测评体系,采用有不同侧重点的考核方式。但目前的风险测评体系比较单一,过多地关注经济指标,盈利能力评价指标 营运能力评价指标 偿债能力评价指标等。

从国有资产所承担的社会责任的角度来说,在落实定量的财务指标的同时,应该更注重非财务指标,体现国有资产运营的社会功能。

三、“供给侧改革”下如何解决国有资产流动的规范化问题

(一)解决国有资产物权以及股权等重大理论创新课题

国有资产流动的管理创新,主要应包括生产要素重组和生产关系的调整。随着市场经济理论的发展,需要国有资产理论,尤其是共有物权理论研究有重大理论突破,该项理论研究是一项巨大的开拓性、创新性工程,单靠企业界的力量是无法完成的,我国许多领域的改革均是如此,这也是习总书记提出“供给侧改革”的主要原因。利用供给领域全面改革契机,举全国之力,集学术界、企业界精英之力量,通过重点研究、专门实践,来解决国有资产流动规范化的创新问题,实现国有企业增速变化、结构升级、动力转变。只有实现了供给侧改革,我国国有经济增长才会更趋平稳,增长动力才会更为多元,发展前景才会更加稳定。

首先应解决国有资产共有物权与区分物权的问题。在社会主义国家,研究国有资产共有物权与区分物权具有重大意义,它是我国国有资产证券化改革的基石。我们应以法律的形式承认国有资产存在共有物权和区分物权,基于区分物权的国有企业享有企业法人股东的身份,并有企业法人股东相应的权力。

其次应注意国有资产的股东不同于其他性质资产的股东,要解决国有股份中实际股东、法定股东、法人股东以及名义股东的地位、责权利以及相互关系等问题。国有资产的实际股东是全体公民或者部分公民,法定股东是国务院、地方政府,法人股东是国有企业本身,名义股东是派驻各类混合所有制企业中的、代表国有资产一方的股东。

作为一种特殊的资产,国有资产的所有者、管理者、经营者是三个不同的主体,三种不同的股东,这三个主体的责任各有侧重,只有将三者的目标统一起来,才能激活国有资产的活力,满足市场竞争的需要。

(二)盘活国有资产,借助“供给侧改革”,解决国有资产运行问题

发展国有企业不是权宜之计,它是一项战略性的选择。组建国有企业研究机构,研究国有资产流转的形态、流转的范围、运行的规律,让国有资产真正融入“供给侧改革”下的市场经济,实现市场供给与市场需求的对接。

1.解决国有资产实物形态、货币形态、证券形态相互转化的规范化问题

从国有资产流动的形式划分,国有资产的流动方式有实物形态、货币形态、有价证券形态等。国有资产各种形式之间转化的难点,是现有生产关系的固有缺陷以及我们长期形成的守旧思维模式,现有生产关系固有缺陷主要是对国有资产流动的一整套行政解决方案,约束了国有资本流动性,长期形成的守旧思维模式主要是我们的许多国有资产的监管者认为资产不抓在自己手心就会失控。通过创新厘清国有资产监督者、管理者、经营者之间的关系,促进国有企业新业态、新商业模式的投资机会将会大增加

“供给侧改革”下国有资产形态相互转化涉及到国有资产优化的问题,而国有资产优化要求国有资产流动加强内涵建设,政府相关部门要大力简政放权,让国有资产流转的市场活力进一步释放

国有企业的自身经营资本证券化改革,即国有资产的实物形态向有价证券形态转化。这种模式需要通过国有资产管理部门之下组建国有资产投资公司来完成。国有资产投资公司相较国有资产管理部门而言,更接近区分所有权股东的身份。国有资产的证券化,促使我国国有资产管理部门改变管理方式,将以前的行政管理为主,变为主要对资本经营的监督,变对人的管理为对资本运营的监管。这种流动模式使得国有企业类似于投资集团公司下的事业部,但国有企业的经营权将更加纯洁,这种新业态需要有更多的创新型规范来保障。

2.解决国有资产的自主流动和被动流动的规范化问题

国有资产的自主流动大多基于经营性的流动,如企业对外投资、对外担保,这些经营行为,国有企业一般可以自己做主,而涉及国有企业改制、合并分立、解散等企业行为导致的资产流动,需要政府主持,国有企业自身是不能做主的,称为被动流动。

国有资产的自主流动,一般由国有企业的负责人作出决定,这与国有企业的组织结构有关,这种自主流动所要解决的主要问题是关联交易与关系交易。在国有企业,没有股东会,董事会大部分成员也是由政府指定,并非是股东的代表,也就是说,国有企业的董事,与国有企业的资产没有任何联系,又加上没有股东会,除了对外重大投资、重大对外担保等事项之外,自主性的国有资产流动,只能由政府指定的董事长或者董事会做出决策,相应的资本流动决策程序也只是体现在公司章程之中。事实上,大多数国有企业的民主决策制度是比较缺失的,建立国有企业股东会和类似股东会的机构,适应“供给侧改革”,推动国有经济企稳发展十分必要。

国有企业的改制、合并、分立、解散等也会使国有资产离开原来的主体,产生流动,这种流动,大多由政府国有资产管理部门主持进行,企业是不能自行决定的,属于被动流动。如何实现上述行为的企业自决,将是“供给侧改革”下,国有企业制度创新、稳健发展的重要一步。

3.解决国有资产在所有制内部和不同所有制之间的流动性的规范化问题

国有资产在所有制内部的流动形式主要表现在地方政府管辖下的企业之间流动、在国有行业内部之间流动以及在地方政府所辖企业与国有行业体系之间的流动,一般来说,地方政府内部的国有资产整合是经常发生的,国有企业的合并、分立时有发生,至于整合的原因,有的是出于竞争的需要,有的是出于稳定的需要,有的是出于管理的需要,等等。地方政府之间的国有资产流动相对较复杂,大多以兼并、收购的形式出现,不仅在管理权上发生变更,资产所有权、经营权也发生变更,但资产流动的地域一般不会变更,主要是为了地方政府税收的需要。在“供给侧改革”下,国有资产在所有制内部的流动主要是规范与简捷的问题。

至于国有资产在不同所有制企业之间的流动,几乎都是政府主导型的流动,几乎没有企业之间的自主流动,其原因还是因为国有资产是由代表全民的政府行使所有权职能。在“供给侧改革”下,国有资产在不同所有制之间的流动,需要进行制度与机构的部分调整,需要在解放生产力上发力。

4.“供给侧改革”下国有资产在国内流动与国际间的流动的规范化问题

从国有资产流动的区域划分,国有资产的流动分为国内流动与国际流动。从实际运行情况来看,国有资产的国内流动较为频繁,国有资产的国际流动会受到国外的法制环境和经济环境等的影响。尤其是所谓的自由市场国家,对国有资产是较为排斥的。国际间的许多规范,也只保护他国的私人投资,而对于他国的国有资产进入,保护的力度要小得多。目前我国的国有资产进入国外,大部分都是一些战略性投资,这些投资大多进入了公共交通等基础设施领域,如公路、铁路、海港,还有一部分进入了能源、化工、矿产等资源开发领域,这些领域资金需求量巨大,投资回收期很长,投资的风险也较高,民间商业性投资一般不愿进入。国外的纯商业项目,我国的国有资产是很难进入的,即使进去了,其投资也难有保障,所以国有资产国外流动的规范化条件还不成熟。

目前我国政府提出的一带一路、陆上丝绸之路、海上丝绸之路等,对于加强区域经济、推动相关国家发展基础设施,具有重大的经济与政治意义,对许多国家具有经济战略吸引力,同时对“供给侧改革”提供了战略延伸空间,有利于丰富、拓展国有资产流动的理论。

5.解决国有资产的流进与流出的规范化问题

国有资产既可以在不同所有制之间流动,还应可以在不同所有制之间双向流动。所谓双向流动,就是国有企业可以允许外资企业、私营企业的资产流进和流出,同时外资企业、私营企业也可以允许国有企业的资产流进和流出。目前的混合所有制经济并不只是只允许国有企业打开大门,让外资企业、私营企业等的资本进出,同样,外资企业、私营企业出于经营的需要,通过平等协商,也可以纳入国有企业的资本,增强自身的经济实力,对于这方面的制度化研究十分必要。

“供给侧改革”下不同性质企业之间解放生产力,推动不同性质的生产力要素自由流动,应该是社会主义市场经济的重要特征之一,这与国有化是两个完全不同的概念,应予以区别。当然,在资本充分融合的混合所有制企业中,企业的经营权、决策权、以及各类资本的进退机制,应当遵循公司法的相关制度,不得以行政权压制民商事权利,以保障各类性质生产要素的充分自由与民主。

(三)重新构建“供给侧改革”下国有资产流动风险测评与控制机构

国有资产流动的风险测评,不同于普通的商业资本风险测评,应从“供给侧”全局的角度去理解、展开与应用。在风险测评体系中纳入国有资本,并针对复杂的、庞大的国有资本进行科学地控制。

国有资产流动风险测评与控制的设立应常态化、规范化、多元化、战略化。

风险测评机构常态化即国有资本测评主体的常态化。测评机构可以设在国有资产管理部门,也可以设在国家统计部门,同时还可以在其下面设立国有资产流动风险测评与控制委员会,作为该机构的非常设委员会,在这个委员会中,可以成立一个专家委员会,成员是动态的、权威的,负责对一些重大的国有资产流动做出风险评估。

制定严格的、科学的国有资产流动风险测评指标体系,实现国有资产流动风险测评的规范化。建立科学的数据模型,借助大数据、物联网等现代互联网技术,对国有资产流动进行动态的、有效的监控。

国有资产风险测评内容应多元化,既要加强财务的、经济的指标测评,同时也要根据国有资产分类原则,建构国有资产的社会测评体系、生态测评体系、环境测评体系和国际竞争测评体系等,如建设社会经济平衡的指标、社会经济竞争性指标、经济总体持续发展指标、国际竞争能力指标等。

国有资产流动性风险的测评,微观方面重视财务指标,宏观方面要重视非财务指标。宏观方面的测评体系应在较高层级尽快建立,且以战略性测评为主,保障国有资产的平稳增长,保障“供给侧”整体的稳定,保障国有企业在国际上的战略竞争优势。

结论

国有资产的流动以及流动规范化,一直是经营性国有资产运营的难题,难的是有关流动规范化建设需要国有资产流动的法律制度创新、管理体制创新、运营模式创新,“供给侧改革”为国有资产流动规范化研究提供了全新的视角,我们站在供给的角度,把涉及国有资产流动的法律制度、管理体制、运营机制有机地集合起来,以实现国有资产流动总供给与总需求的平衡。

没有相关的创新与实践,经营性国有资产很难激活。我国是社会主义国家,实行的是社会主义市场经济,相关的国有资产流动性的法理研究应该走在世界的前列,相关的国有资产流动管理体制应该是世界上最先进的,与之相适应的国有资产流动的运营模式也应该是世界上最优秀的。伴随着现代管理技术的发展,伴随着我们研究与应用的深入,国有资产作为一种特有的物权,在未来的市场竞争中,将会迸发出巨大的优势,扮演更加重要的角色。

参考文献

[1]朱泓  朱忠贵 混合所有制经济中的国有股份探析[J] 现代经济探讨  2015.4

[2]张卓元 混合所有制经济是什么样的经济[J] 求是 2014.8

[3]林鹏 国有资产流动性管理的几点思考 [J] 发展研究2010第一期

[4]王颖春 国资委:提高国有资本流动性[N] 中国证券报2013年01月11日

[5]李伟 国有产权管理的规范,创新与发展 国有资产管理[J] 2008.6

[6]万华炜 中国混合所有制经济的产权制度分析[J] 中南财经政法大学 2007 6

Based on the "supply-side reform," the state-owned asset liquidity standardization of 1

Hong Zhu Zhu Zhonggui 2

(Hubei Radio and TV University Wuhan 430074; Yangtze University, Jingzhou, Hubei 430023)

Abstract November 10, 2015, the first time after the general secretary Xi "supply-side reform", "supply-side reform" is considered to be a new round of reform of important turning point, take advantage of this opportunity to liberate the productive forces, to accelerate State-owned asset structure optimization and upgrading is imminent. No standardized system design innovation, liquidity cost operating state-owned assets will be great, liquidity management of state-owned assets will be difficult to adapt to economic development. With the help of "supply-side reform" in the relations of production dimensions, according to the state-owned assets should be property, the legal system and state-owned research adapt liquidity, management system and operation mechanism, promote the transfer of state-owned assets more standardized, activating state-owned assets in "supply side of reform "under vitality.

Key words flow supply-side reform of state-owned assets standardization

朱泓

 
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